立良法，方能谋善治

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法制网两会系列评论⑥

编者按：全面依法治国，必须坚持立法先行；全面深化改革，必须发挥立法的引领和推动作用。3月8日，《中华人民共和国立法法修正案（草案）》提请十二届全国人大三次会议审议，这也是立法法自2000年颁布以来的首次修改。连续几日来，全国人大代表、全国政协委员围绕“立良法、良立法”，认真审议讨论立法法修正案草案，畅谈修改立法法的重要意义、现实针对性和修改建议。法律的制订过程对于百姓而言显得有些高大上，但此次立法法的修改却让普通百姓开始关注法律法规的制订过程。对此，法制网特邀北京工业大学人文学院法律系的张荆教授为我们进行解读。

张荆 （北京工业大学人文学院法律系教授）

国家立法权是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职权，也就是说，全国人大及其常委会是国家立法的主体。谈到人大立法监督似乎是一种立法主体对主体的监督而不合逻辑。其实不然，中国立法体系中的部门主导立法、授权立法以及地方立法等都决定了人大立法监督的必要性。人大立法监督关系到立法质量，而立法质量又直接关系依法治国和法治社会的质量。

监督立法的科学性

我国立法的主要方式是由行政主管部门牵头，比如，环境保护法由环保部牵头，未成年人保护法由团中央牵头等。部门牵头提出立法草案后，经全国人大或全国人大常务委员会讨论通过。尽管在立法权限上《中华人民共和国立法法》明确规定了制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律的权限在全国人民代表大会，人大常委会只能制定和修改上述法律以外的其他法律，以及在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律在不抵触基本原则的前提下，进行部分补充和修改，但立法源头依然是部门主导。这种立法方式的初衷是各行政主管部门更了解本部门的立法需求。但是这种制度设计不可避免地出现了法律草案起草主体对本部门利益保护等弊端，影响立法的公正性，同时在全国人大和各省市人大中设立的专门委员会进一步审理立法草案时，专门委员会的主要成员依然是该系统的行政官员及代表，部门利益的倾向性依然无法消除。

十二届全国人大三次会议讨论的立法法修正案草案第18条规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可由全国人大有关专门委员会或者常委会工作机构组织起草。第18条改革的目的是让人大早期介入对法律草案的调查和起草工作，并在法律制定的源头进行监督，对于综合性、全局性、基础性的法律草案可收回人大，由其下设机构起草，用以消除部门主导立法的痼疾，保障部门立法的公平公正和科学性。该条款在立法程序上规定了人大早期介入监督的必要性，但对收回起草权中何为综合性、全局性、基础性等还需要进一步的法律解释和说明。同时，总结过去专门委员会的组成人员以该系统的官员和代表为主体，监督立法效果不佳等问题，应考虑减少委员会中的部门利益共同体的人数，广泛吸纳该系统之外专家学者、律师以及企事业单位、社会团体中的有识之士。

对于法律草案的听证、征求意见等，建议除了在网上公示征求意见外，还可以采取论证会、听证会的电视直播等互动方式，让更多民众了解立法的焦点和问题点，让更多民众参与立法及监督，聚集更多的民间智慧，确保法律制定的科学性。

监督授权立法

《中华人民共和国立法法》规定，全国人民代表大会及常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对立法法第八条规定以外的部分事项先制定行政法规。行政法规是我国法律体系中的重要一员，在经济建设和社会建设迅速发展的今天，为使法律制度不落后于时代的发展，人大授权国务院制定行政法规，用法规引领和规范经济活动与社会活动，具有重要的时代价值。但是，行政法规不能逾越立法法的规定范围，比如，不能规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”；不能规定“对非国有财产的征收”；不能规定“财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”等。目前社会上争论最多的是税收问题。我国目前现行的税种有18种，其中只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法3部法律，其他税种大多由国务院出台的行政法规、部门的规章及规范性文件形式征收，不符合立法法规定的“税收法定”原则。税收关乎到企业、公民个人的基本权利，容易引发社会矛盾和社会冲突，因此，超越立法权限危害较大。所以，人大在授权立法的同时也必须对授权者的立法程序和立法内容进行监督。

对地方立法的监督

我国原来的地方立法权集中于省一级，本次立法法修正案草案的最大特点是将地方立法权从过去的49个扩大至282个，即立法权扩大至全国的设区市，数量猛增近6倍。向地方放开立法权，可以克服过去立法的局限性，使立法与本地实际相结合，保障地方事务的灵活性，解决基层民众具体的权利诉求，同时进一步明晰中央与地方的权责划分。但是，扩大地方立法权会不会带来地方“滥权行为的法制化”和“地方利益法制化”，进而影响全国法制的一体化？则是应当进一步观察并引起高度重视的问题。当然，立法法修正案草案为此设置有限制性条款，限定立法权为“城市建设、城市管理、环境保护等方面”；地方立法事项须省一级人大批准；立法不能减损公民权利，也不能随意增加公民义务等。但是即使是限定了上述三个领域，地方滥权的空间依然很大。比如，近年来各地城市化迅速推进带来的“拆迁”问题属城市建设问题，屡屡发生的城管与市民的冲突属城市管理问题，较大规模的突发性群体事件多与环境保护相关联等等。因此，即使立法法中规定了限制条款，人大对区域立法的监督也是必不可少的，特别是对于过去经常发生地方权力滥用、社会矛盾突出的省市，更需要全国人大对其地方立法进行重点监督。

另外，在法律生效实施后，应当继续关注部门法规和地方性法规在执行过程中遇到的问题，一旦发现其有违背宪法和其他上位法、有损公民权利等，应及时调查研究，提出审查建议，并予以修改或撤销，反馈和修改的过程也是人大监督立法的结果。（稿件来源: 法制网）

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